Origined By 羅智強
壹、概論
什麼是民主？從字面上來說，就是人民做主的意思，聽起來簡單，但在制度上要如何去設計一個人民做主的制度，卻是非常的複雜。因此，就有所謂「民主原則」的產生，做為檢驗制度是否能落實民主的標準。那麼民主的第一原則是什麼？是多數決原則嗎？這我們得先從社會的結構面來看。
「人民」是一個集合名詞。一個人做主，他說了算，是帝制是獨裁；三五個人做主，他們ㄑㄧㄠˊ了算，是寡頭是極（集）權，帝制、獨裁、寡頭、極權，聽起來很負面對不對？但別忘了，這種制度最簡單，如果要用一個正面的詞彙來形容的話，也可以說，它很有「效率」。試想要一百萬、一千萬個人做主，光每個人說說他想要什麼，恐怕一百年也說不完，因為人民做主的前提，得先弄清楚人民的意思，然後呢？協商、讓步、抉擇政策…實在是一件沒完沒了的事，而最後呢？可能還做不了決定，因為大家都不讓步。此外還有第二個層次的問題待解決，那就是，人民與人民的意見往往是相互衝突的，那麼到底要用甲的意見？還是乙的意見？「共識」可說是民主的第一原則，但當「共識」無法產生，一個妥協性的做法也就是「多數決」就成為第二原則了。
直接民主有困難，但是「效率」只是代表可以很「快速」、「低成本」的產生決策，卻不能保證決策的「品質」，也就是「效果」,因此就很可能發生像秦始皇焚書坑儒、希特勒種族淨化屠殺猶太人的暴行。所以為了效率任聽專制,風險太大,但為了效果諸事直接任聽人民決定卻有實踐上的困難(p.s.民主也未必真的那麼有「效果」,別忘了雅典的民主被稱為「暴民政治」,蘇格拉底不就死在暴民民主的制度下?)。
因此,一個折衷的制度於焉產生,也就是透過「選舉」產生「代表」,賦予其權力,擬定並執行政策。也就是所謂的「間接民主」的政治制度。但是問題是否因此而被解決?未必。「效率」與「民主」這二個價值,仍是制度思考上取擇的難題,我們到底要設計一個使政治運作有「效率」的選舉制度?還是一個能充分反映人民意思,符合「民主」的選舉制度?
明顯的,談選舉制度的設計,第一個對立觀點於焉產生,那就是「民主」與「效率」。
貳、選舉制度初探~選舉制度的類型與各種選舉制度的介紹
大別而言,在國會選舉的層次上,選舉制度的系統主要可分為「多數決系統」、「比例代表系統」以及介於其間的「混合系統」三類。
一、多數決系統
多數決系統的最典型二個制度就是「單一選區相對多數決制」與「單一選區絕對多數決制」,二者均是一個選區只選出一名議員(故稱單一選區,一個選區選出一個以上的議員就是複數選區),而相對多數決的當選規則是最高票者當選,不管他的得票是不是超過有效票的百分之五十。後者則是候選人的得票必須超過有效票的百分之五十才能當選,但若單純投票,未必能有人超過這個半數的門檻,所以「單一選區絕對多數決制」又可有二種設計,就是「二輪決選制」與「選擇投票制」。「二輪決選制」顧名思義,最典型的情況是,當第一輪投票沒有候選人得過半票時,取最高票的二個人進行第二輪投票,因為只有二個候選人,一定會拚出個輸贏(別告訴我那種幾不可能的平手局),也就是一定會有人拿到過半的有效票。「選擇投票制」則只投一輪票,但投票時選民要排順位,若候選人沒有人拿到過半的第一順位票,則第一順位票最少者先被淘汰,把該被淘汰者的選票,改分配給各選票上註記第二順位的候選人,若仍無人過半,再淘汰一名重分其選票,依此類推,直到有人過半為止。
「多數決系統」除了上述二種典型外,原則上,我國區域立法委員現採的「複數選區單記不可讓渡票制」也算是一種形式上接近多數決制,但結果上接近「比例代表制」的選舉制度,因此,學者有稱之為「半比例代表制」。複數選區意即一個選區中的應選名額大於一,單記意指每個人只能投一票,不可讓渡是相對於愛爾蘭、馬爾他、澳大利亞的參議院選舉的「單記可讓渡投票制」言,意指,你投的那一票,如果他沒當選,或者他的票衝太高(本來三萬票就可當選,他拿了六萬票,則其中三萬票等於是廢票)你的票就成了廢票,也不能讓給其他候選人。此外還有連記法(全額連記法與限制連記法)。
附帶一提者, 所謂多數決系統,不要於民主的「多數決原則」混淆,它只是一種制度系統的分類,不論是「多數決系統」、「比例代表系統」或「混合系統」,均是以「多數決原則」做為重要的指導原則。
二、比例代表系統
簡單來說，所謂比例代表系統，意指，按得票的比例來分配席位，其基本的出發在於，除了在選票的計算價值上追求平等外，也同時能在選票的效果價值上追求平等，計算價值的平等這點在任何現化民主國家的選舉制度設計上都是必然的要求，但效果價值的平等這一點在多數決系統下即無法達成，因為一個選民如果把票投給沒有當選的人，那他的票值就是零，或者在我國所採的複數選區單記不可讓渡投票制之下，假設一個候選人只要三萬票即可當選，但卻拿了六萬票，則投給他的選民其選票價值就只有投給三萬票就當選選民的二分之一。
一旦效果價值平等的目標得以達成，也就會形成一個比例性的國會，亦即政黨在國會的實力將與其所得的民意支持度(選票)相符,也可以說國會會變成一個縮小後的民意地圖,真實反映民意的支持傾向分配。
比例代表系統主要典型有二種,一種是以黨為投票對象的比例代表系統,一種是以人為投票對象的比例代表系統,前者的典型是政黨名單式比例代表選舉制,後者較著名者為複數選區單記可讓渡投票制。
在政黨名單比例代表選舉制之下,還有二個亞型,即封閉式政黨名單比例代表制,與開放式政黨名單比例代表制。
在最典型的情況下,封閉式意指在選舉時,選民只能就政黨投票,而其投票對政黨名單內誰能當選卻無影響,我國立法委員中的僑選立委與全國不分區立委即採此制。而開放式則選民除了投票予政黨外,其所投的票本身也可決定政黨名單內誰能當選,芬蘭式的選舉制度即屬此制,芬蘭的選民表面上投的是「人」,但計票時,卻主要是計該「人」所屬的「政黨」總共得若干票,依該黨的得票比例分配席次,至於黨內誰優先當選,則看政黨名單中各候選人的得票多寡而定。因此,其實際上仍是投「黨」的選舉制度,因為分席主要仍以黨之總得票為基礎計算。選民的投「人」形式,只是決定政黨名單中的當選順位。
複數選區單記可讓渡投票制,設一個選區中有50萬人,應選5席,則先計算出當選一席應有的民意支持度是多少,以最簡單的方式計算(各國公式不盡相同),就是50萬除5等於10萬(當選門檻)。這時選民要將候選人依其喜歡的順序排序,投票結果,如果有人拿了12萬票,他除了當選外,他的選票中多出的2萬票要依投給他的人中第二順位票投給其他人的比例,按比例分給其他人,若分出去後,剩下的人沒有人超過10萬票,則把得第一順位票最少的一個候選人淘汰,然後依其選票中第二順位票得票者的得票比例,分票給仍未達當選門檻者,如此,有人超過當選門檻時,多的票要分出去,分出去後剩下的人沒有人達當選門檻時,淘汰最少票者把它的票再分出去,一直到5席全部分配完畢為止。
三、混合系統
混合系統簡言之,就是兼採「多數決系統」與「比例代表系統」,而且在數學上的可能性就非常多了,以我國立法委員而言,我國即是「區域暨原住民立法委員採複數選區單選不可讓渡投票制,僑選暨全國不分區立委採封閉式政黨名單比例代表制」的混合制。而我國目前討論最盛的「單一選區二票制」,即指在區域立委採「單一選區多數決制」、在全國不分區採「政黨名單比例代表制」,選民擁有二票可分開投票的混合型選舉制度。
混合系統最典型的二種選舉制度則為德國式的單一選區二票聯立制與日本式的單一選區二票並立制。
日本式與德國式其配席與決定誰當選的規則,可參考下圖 [1]
1.並立制-日本新制度
投票予小選舉區候選人 → 各選區最高得票者當選
選舉人↗ 兩者無關
兩票制↘
投票予比例區政黨 → 各黨依得票比例分配議席
2.聯立制-德國制度
投票予政黨 (1)→ 依各黨得票比例分配所有議席
選舉人↗ ↓
兩票制↘ 各黨議席已確定
投票予小選舉區候選人 (2) 至於誰當選？
└→→→→→→→→→→最高票當選
最高票當選 ↓
(3) 不足名額由比例代表名單當選
以最典型的情況言,假設全國總席次為200席,單一選區100席、比例席100席。在日本並立式中,假設A黨單一選區選舉中獲得40席,而其政黨得票率為30%,則在比例席可分得30席,全國總席次為70席,總得席率為70/200=35%。若同樣的情形在德國聯立式下,A黨單一選區選舉中獲得40席,而其政黨得票率為30%,則在此情形下,必須先算A黨的全國總應得席為200(席)×30%(政黨得票率)=60(席),而A黨在區域中已獲得40席,所以比例席只能分配20席(60席-40席)。
同樣的情形,在日本A黨的得席率是35%,在德國則是30%,明顯的,德國是以政黨票為主要分席的依據,單一選區選舉類似決定政黨內誰可優先當選佔去政黨得席名額的順序票性質。因此,從實質結果上的意義言,德國聯立制應可歸類為「純粹的比例代表系統」,將之歸類為「混合系統」主要是以其選舉制度的形式外觀分判。
參、各種選舉制度的優劣分析 [2]
一、 《單一選區相對多數決制》的優缺點。
(一) 優點:
1. 相對於《絕對多數決制-二輪決選制:只選舉一次,較為簡單,節省選舉成本。
2. 相對於《絕對多數決制-選擇投票制》:投票規則較簡單。
3. 相對於《比例代表系統》;
(1) 較易促成二黨制(英國為典型),有助於「責任政治」、「政黨政治」的形成,可形成「有效率的國會」。
(2) 在《封閉式政黨名單比例代表制》下,選民只能投黨不能選人,將降低選舉的直接性,也容易形成國會議員較不重視選民的現象。而本制議員由地區選民所投票產生,自然較關注地區選區的需求(這樣的相對性優點,《絕對多數決制》與《單記非讓渡投票制》亦有,下文不再贅述。)
(二) 缺點:
1. 相對於《絕對多數決制》:
(1) 民意較為不足,民主正當性不夠,在野黨不服輸,抗爭意識升高。
(2) 棄保效應的發生,使得選民投票時隱藏其真正的投票意思,產生民意扭曲的結果,因此選民會寧可選一個不喜歡但比較有機會當選的人,以避免他最不喜歡的人當選,而非選一個他最喜歡而當選機會較低的人,形成負面導向(避惡)而非正面導向(選賢)的選舉思維。
2. 相對於《比例代表系統》:
(1) 會產生比例偏差,政黨的國會實力與其擁有的民意不相稱;
(2) 婦女、弱勢的政治權力易被不合理的削弱;棄保效應的扭曲民意現象。
二、 《單一選區絕對多數決制-二輪決選制》的優缺點。
(一) 優點:
1. 相對於《選擇投票制》:投票規則較簡單。
2. 相對於《相對多數決制》:
(1) 過半民意有強烈的民主正當性,在野黨沒有理由因不服輸而反制。
(2) 由於還有第二輪投票,選民根本不用擔心支持的候選人太弱,投他會變成廢票,而隱藏心中真意,故選民第一輪會投理念票,支持心目中理想的候選人。至於他最討厭的候選人,可以第二輪投票中去抵制,所以有助於正面選舉(選賢)思維的形成。
(3) 相對於《比例代表系統》:有助形成溫和極化的左右聯盟政治 (法國為典型),相較於《比例代表系統》的可能造成分散多黨政治的傾向,較易形成有效率的國會。
(二) 缺點:
1. 相對於《選擇投票制》與《相對多數決制》:
(1) 二輪決選的選舉成本較高,多數情況都得動員選民投二次票。
(2) 也有認為第二次投票會產生分贓現象,亦即決選時,決選候選人為了拉攏其他被刷下的候選人支持,而承諾給予政治職位以交換支持。
2. 相對於《比例代表系統》:仍會產生比例偏差。
三、 《絕對多數絕制-選擇投票制》的優缺點。
(一) 優點:
1. 相對於《絕對多數決-二輪決選制》:節省選舉成本,避免職位分贓。
2. 相對於《相對多數決制》:民意支持過半,民主正當性較強。
3. 相對於《比例代表系統》:仍有助於政黨集中,有助形成「效率國會」。
(二) 缺點:
1. 相對於《絕對多數決-二輪決選制》與《相對多數決制》:投票規則涉及刪去與讓渡選舉,過於複雜,民眾未必能夠理解。
2. 相對於《比例代表系統》:仍會產生比例偏差。
四、 《複數選區單記不可讓渡投票制》的優缺點。
(一) 優點:
1. 相對於《單一選區-包括相對多數決制與絕對多數決制》
(1) 一般情形:
A. 選區劃分的困難:
單一選區的邏輯是固定「應選名額」 (1名),然後配合應選名額,依人口比例決定「選區劃分」。這會產生幾個問題:首先假設100萬人選10個議員,則每10萬人就該劃出一個選區,但如何劃,那10萬人應劃在一起,卻是剎費周章,而且主導選區劃分者,也可能透過劃分選區來操縱選舉結果。其次,為配合行政區或地理彊界等因素,選舉區內人口極難區區相等,一旦差異過大,也會傷及異區選民間政治權力上的平等,而形成憲法上的爭議。第三,人口年年在改變,選區間的人口比重一旦改變,何時該重劃選區,就成問題,一旦重劃,上述問題都將重複發生。
而複數選區的邏輯則是原則上以行政區為選區(選區不變),然係依行政區的人口比例來決定「應選名額」。固幾不乎在選區劃分困難的問題。
B. 由於本制當選所需的門檻較小,故小黨也較易生存而婦女與少數選民的利益也較容易被照顧,其選舉結果方面,也會較單一選區制更具比例性。
(2) 在我國的特殊情況:
對我國而言,憲法雖未明定立委選舉採《單記不可讓渡投票制》,但明顯的,我國憲法採固定立委員額的設計,在區分全國不分區與各縣市為單位的名額分配上,都是以《複數選區單記不可讓渡投票制》為潛在邏輯而設計的,加上以縣市為單位的婦女保障名額設計(單一選區幾不存在「合憲要求的婦女保障設計」空間),使得如單純要靠立法方式來改變現制,就增加了許多技術上的障礙,最直接的方法就是修憲,但修憲就有成本,名目上的成本就是重辦國大代表選舉的選舉成本 [3],間接的成本則是政治上與社會上可能掀起的對抗,與夾帶其他修憲案(很難想像單純為改選制而選舉國大進行修憲)時連鎖產生的複雜政治效應,將不能不予考量。
2. 相對於《比例代表系統-封閉政黨名單式》:參《相對多數決的優點》。
3. 相對於《比例代表系統-開放政黨名單式》:在開放名單式選制(芬蘭制)中,若某政黨出現超級吸票機,則因其超額的選票將等同於分配給其他同黨候選人而使其當選,而該候選人的得票有可能低於其他黨落選的候選人,將造成同一選區內,得票高者落選,得票低者卻當選的矛盾現象。
4. 相對於《單記可讓渡投票制》:選舉規則較為簡單。
(二) 缺點:
1. 相對於《單一選區》的缺點:
(1) 單一選區,候選人當選需爭取「多數選民」的認同,而本制在操作上卻僅需爭取足夠當選的「少數選民」認同即可,容易形成「偏峰政治」、「派閥政治」。
(2) 在有罷免制度設計的我國,《單一選區》的罷免實施較無問題,多數選之,則多數罷免之,但本制中,罷免實施則有邏輯上的矛盾,當選者本就是依賴少數即可當選(沒投他票的通常本就是多數人),如何能以多數人投票罷免之?
(3) 政黨集中的促成效果不如《單一選區》。
2. 相對於《政黨名單比例代表制》:
(1) 比例代表制雖然也保護少數與小黨的權利,但因其保護係透過比例民主的方式,呈現比例性的保護即少數意見是等比例的投射至國會,與本制候選人必須透過選舉技術的操作(諸如結合地方派系、勾動聳動議題)反向的必須主訴求少數方能當選,而造成的「偏峰政治」現象並不相同。
(2) 比例代表制的政黨透過提名的掌控,將可產生對黨籍議員較大的控制力,有助於黨紀的貫徹,落實政黨政治,反觀現制,國會議員因有一部分選票依賴地方派系,因此在黨意服從上相對弱化。
(3) 在比例民主的表現上,本制相對較弱,但卻未必如同單一選區制在比例性不足卻可能在「效率」面上有優勢,本制在效率面上亦看不出相較於比例代表制的優勢,反而可能因前述的黨紀不彰的連帶作用,使得實質上形成不效率的國會。
3. 相對於《單記可讓渡投票制》
(1) 本制由於選民擔心廢票,會產生扭曲真意的投票現象(配票)。尤其在高支持度、高知度的候選人身上,更可能因此發生民調第一反而落選的逆淘汰現象,因為一旦該候選人得票超過當選所需的門檻票數,多投的選票都將成為廢票。以台灣本屆立委的選舉結果為例,民調領先、問政表現優異的賴士葆、丁守中、施明德等人,反受民調所累而落選。單記可讓渡投票制,透過制度設計,使每個人的選票都「必然」發生「同等效果」,故選民儘可一憑心中真意,選賢與能。
(2) 比例性上亦較不如單記可讓渡投票制。
五、 《封閉式政黨名單比例代表制》的優缺點
六、 《開放式政黨名單比例代表制》的優缺點
七、 《單記非讓渡投票制》的優缺點
八、 《德國式聯立制單一選區兩票制》的優缺點
九、 《日本式並立制單一選區兩票制》的優缺點
肆、辯論命題的解析
伍、可能的正反方定位戰場分析
一、 正方:
(一) 最傳統:
1. 其他種類立委(原住民、僑選、全國不分區)選舉制度不變
2. 區域立委採
(1) 單一選區相對多數決制(最傳統)
(2) 單一選區絕對多數決制
A. 二輪絕選制
B. 選擇投票制
3. 評析:整體的立委選舉制度形成單一選區二票制(混合系統)的形式,此時可考慮,或視情況考慮要不要碰觸「聯立制」與「並立制」的問題。
(二) 其他可能:廢原住民、僑選、全國不分區其一或全部,採「純單一選區多數決制」
二、 反方
(一) 典型:
1. 純反、維持現狀:即區域、原住民立委採「複數選區單記非讓渡投票制」僑選、全國不分區採「封閉政黨名單比例代表制」
(二) 修正現狀或相抗計畫(視變動程度可做辯論上的分類,但在制度面上這種辯論分類並無意義):
1. 在一票制或二票制的層面上,有四個態度
(1) 維持一票制
(2) 改為二票聯立制
(3) 改為二票並立制
(4) 正方改什麼就改什麼
2. 在選舉制度採擇上
(1) 純比例代表制
A. 全採封閉式政黨名單比例代表制
B. 全採開放式政黨名單比例代表制(芬蘭制)
C. 全採單記可讓渡投票制
(2) 全採SNTV
(3) 全採連記法
(4) 僅區域立委變動為
A. 開放式政黨名單比例代表制(芬蘭制)
B. 單記可讓渡投票制
C. 連記法(全額與限制)
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